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东汉末年，由于天下灾荒四起，致使百姓背井离乡、流离失所，四海之内，多有流民为乱。各州、郡、县官员奉朝廷旨意，在各城派兵严守城门，入城者需凭通行令方可入城，以防流民滋事。无通行令强行入城者，卫兵可对其格杀勿论。
民间许多村落因灾荒而凋敝，这些村落的村长所持的村长令，虽然仍然受到官府认可，但却没有发挥其应有的作用。故朝廷特许流民可设法取得这种闲置的村长令，凭之建立村落、出任村长。村长需积极招引流民安居乐业，不断发展和扩建村落，并及时申报村民户籍。
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